Die Quotenfrage - wie geht das Ausland damit um?

 

Wenn über Gleichstellungsfragen diskutiert wird, kommen fast immer ab einem bestimmten Zeitpunkt auch Quoten ins Gespräch. Es gibt nur wenige Aspekte innerhalb dieses Themas, die dermassen umstritten sind. Dies trifft in der Wirtschaft, aber insbesondere auch in der Politik zu. Welche Erfahrungen mit Frauenquoten in der Politik gibt es denn eigentlich? Dieser Blogbeitrag schaut über den Tellerrand hinaus und zeigt auf, wie das Ausland die Quotenfrage handhabt.
 

Simon Eggimann, November 2021

Wo steht die Schweiz?

Da Quoten im Zusammenhang mit Gleichstellungsfragen stehen, ist es zuerst wichtig zu schauen, wie die Schweiz eigentlich im internationalen Vergleich bezüglich Gleichstellung in der Politik dasteht. Wird nur der Frauenanteil im Nationalrat von 42 % betrachtet, dann klassiert sich die Schweiz gemäss Inter-Parliamentary Union weltweit aktuell auf Platz 22 von 191. Auf Rang 1 liegt Ruanda mit einem Frauenanteil von 61,3 % (IPU (1), 2021). Für das Parlament des zentralafrikanischen Landes existiert seit 2003 eine Frauenquote von 30 % (SZ, 2014). Hat dies einen Einfluss auf das gute Resultat? Wir werden später auf das Beispiel Ruanda zurückkommen.

Zuerst aber zurück in die Schweiz: Quoten haben hier eine lange Tradition, beispielsweise wird darauf geachtet, dass die Sprachregionen angemessen in den politischen Gremien vertreten sind. Dies geschieht teilweise informell, so zum Beispiel bei Bundesratswahlen. In anderen Fällen, wie beispielsweise beim garantierten Jurasitz im Regierungsrat des Kanton Bern, ist der Anspruch in der Verfassung verankert. Geschlechterquoten hingegen gelten im Gegensatz dazu oftmals nicht als systemrelevant (Fuchs, 2021). Vielleicht ist das mit ein Grund, weshalb in Bezug auf das Geschlecht bisher keine gesetzlich geregelten Quoten in der Schweizer Politik existieren[1]. 2018 lehnte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative deutlich ab, die eine Frauenquote auf den Listen für die Nationalratswahlen forderte (swissinfo.ch, 2018). Heute kennen deshalb nur einige Parteien freiwillige Geschlechterquoten, diese dafür schon seit über 20 Jahren (Fuchs, 2021).
 

Das Ausland kennt Quoten

Während es in der Schweiz also noch keine formellen Frauenquoten gibt, sieht es international etwas anders aus. 2019 gab die IPU an, dass in über 130 Ländern weltweit bei Wahlen in einer gewissen Form Frauenquoten bestehen (IPU, 2019). Um sich nicht zu stark in der Vielfalt unterschiedlicher politischer Systeme und Quotenregelungen zu verlieren, konzentriert sich dieser Blogbeitrag in erster Linie auf Europa.

Gemäss der deutschen Konrad-Adenauer-Stiftung wurden 2019 in zehn Ländern Europas gesetzliche Frauenquoten angewendet, deren Ausgestaltung aber sehr unterschiedlich ist (Grabow, 2019). Schneiden diese Länder nun im Hinblick auf ihren Frauenanteil besser ab? Grundsätzlich variieren die Frauenanteile in den europäischen Parlamenten stark, das weibliche Geschlecht ist jedoch personell überall ganz klar untervertreten. Im Durchschnitt sind 31 % der Sitze in Europa’s Parlamenten von Frauen besetzt (IPU (2), 2021). Schweden liegt mit 47 % Frauenanteil im eigenen Parlament an der Spitze. Ebenfalls gut stehen Finnland, Frankreich und Spanien da – wie Schweden sowohl in ihren nationalen Parlamenten als auch im gemeinsamen Europäischen Parlament. Spannend ist dabei, dass Frankreich und Spanien mit einem Paritätsgesetz (also Quoten) arbeiten, während Schweden und Finnland ohne Quoten erfolgreich sind (Henry-Huthmacher, 2019). Haben allfällige Quotenregelungen also einen Einfluss oder eben gerade nicht? Bevor sich etwas darüber sagen lässt (falls überhaupt), ist es wichtig, die Ausgestaltung der Quoten etwas genauer anzuschauen.
 

Gute Quoten, schlechte Quoten

Wie Quoten ausgestaltet sind oder sein sollten, unterscheidet sich je nach Wahlsystem eines Landes. Grundsätzlich müssen zwei komplett unterschiedliche Herangehensweisen unterschieden werden. Fernandez et al. (2021) sprechen von freiwilligen Parteiquoten und legislativen Geschlechterquoten. Hier sollen nur letztere genauer angeschaut werden. Und auch diese gesetzlich verbindlichen Quoten können sehr verschieden funktionieren. Es ist beispielsweise ein grosser Unterschied, ob ein bestimmter Frauenanteil effektiv bei der Sitzverteilung im Parlament erreicht werden muss oder ob die Regelung für die Wahllisten gilt. Im ersten Fall gibt es grundsätzliche demokratiepolitische Bedenken, ob eine solche Regelung überhaupt umsetzbar ist. Andererseits gibt es auch in der Schweiz zugesicherte Sitze, um Minderheiten zu vertreten. Diese werden aber ebenfalls teilweise in Frage gestellt werden – wie zum Beispiel der angesprochene Jurasitz. Im zweiten Fall ist es auch entscheidend, wie die Plätze innerhalb einer Wahlliste vergeben werden. Kommt immer abwechslungsweise eine Frau und ein Mann? Denn wenn die ersten fünf Plätze alle an Männer vergeben würden, hätte dies klare Nachteile zur Folge. Nochmals eine andere Herangehensweise wäre, in einer Region aus jedem zustehenden Sitz deren zwei zu machen. Die Bedingung wäre dann, dass je einen Mann und eine Frau gewählt werden müssten. Eine solche Umsetzung würde jedoch nicht um eine Vergrösserung von Wahlkreisen herumkommen, da sonst die Parlamente aus allen Nähten platzen würden (Grabow, 2019).

Was sagt die Forschung über die Erfolgsfaktoren einer Quote? Unterschiedliche Studien zeigen auf, das Quoten verpflichtend sein, nicht umgangen werden können und ein messbares quantitatives Ziel haben sollten. Ebenfalls zentral ist eine Anpassung an das jeweilige Wahlsystem und die bestehenden Listenstrukturen oder -arten. Schlussendlich sind auch wirksame Sanktionen bei Nichteinhaltung wichtig. So können beispielsweise nicht-konforme Wahllisten zurückgewiesen werden (Dahlerup et al., 2013; Franceschet et al., 2012).
 

Sind Quoten nun sinnvoll oder nicht?

Grabow (2019) hält in einer Studie fest, dass gesetzliche Frauenquoten zwar mit dem Frauenanteil in nationalen Parlamenten korrelieren, der statistische Zusammenhang europaweit aber nicht sehr ausgeprägt ist. Als Hauptgrund gibt er an, dass in den Ländern mit dem höchsten Frauenanteil im Parlament keine gesetzlichen Quoten gelten. Henry-Huthmacher (2019) präzisiert hier anhand der oben hervorgehobenen Länder. In den beiden nordischen Ländern gibt es entweder eine lange Tradition von freiwilligen internen Regelungen in den Parteien (Schweden) oder die Verwaltung kennt eine Quote von 40 %, was dann von einigen Parteien übernommen wird (Norwegen). Dies dürfte bewirken, dass die Frauenvertretung auch ohne Quote besser wird. Grabow (2019) kommt so zum Schluss, dass Quoten zwar den Frauenanteil erhöhen können, dies aber nicht eine notwendige Bedingung für eine stärkere Präsenz von Frauen in der Politik ist.

Parallel zu allfälligen Quoten hat auch das Wahlsystem einen Einfluss. Wahlen im Proporzsystem in Kombination mit der Möglichkeit zu streichen, panaschieren oder kumulieren – wie es in der Schweiz unter anderem in den grösseren Kantonen für die Nationalratswahlen der Fall ist – ermöglichen grundsätzlich einen schnelleren Wandel hin zu einer höheren Frauenvertretung (Fuchs, 2021).

Auch das ganz am Anfang erwähnte Beispiel Ruanda zeigt auf, dass es unglaublich schwierig ist, einen handfesten kausalen Zusammenhang zwischen einer gesetzlichen Frauenquote und dem Frauenanteil in einem Parlament herzustellen. Viele verschiedene Faktoren können einen Einfluss haben: In Ruanda dürfte zum Beispiel der Völkermord von 1994 eine zentrale Rolle für den hohen Frauenanteil spielen, denn die Frauen machten nach den schrecklichen Vorkommnissen fast drei Viertel der erwachsenen Bevölkerung aus (SZ, 2014). 

Neben der Frage, ob Quoten nun wirklich die gewünschten Resultate bringen, wird von GegnerInnen vor allem kritisiert, dass es ein zu starker Einschnitt in die Selbstbestimmung der Parteien sei oder dass «Quotenfrauen» nicht aufgrund von Leistung, sondern wegen ihres Geschlechts gewählt würden (ZDF, 2020).
 

Fazit

Klar ist, dass die Quotenfrage sehr stark polarisiert und die Diskussionen rund um dieses Thema meist hitzig geführt werden. Quoten sind und bleiben wohl auch in Zukunft eine umstrittene Form der Frauenförderung in der Politik. Die Wissenschaft konnte sich bisher auf keinen klaren gemeinsamen Nenner einigen. Je nach Land und politischem System haben verschiedene Arten von Quoten unterschiedliche Einflüsse. Ziel dieses Beitrags soll es deshalb sein, verschiedene Facetten dieses Themas aufzuzeigen. Auch wenn sich damit nicht abschliessend klären lässt, ob Frauenquoten wirklich einen Einfluss auf den Anteil weiblicher Politikerinnen haben, ist davon auszugehen, dass bereits die Diskussionen rund um dessen Einführung zur Sensibilisierung beitragen.


[1] Andere Geschlechterquoten, wie beispielsweise für die obersten Kader von grossen börsenkotierten Unternehmen, klammert dieser Beitrag aus.

Quellen